Выступление депутата Госдумы РФ,
Председателя подкомитета по лесным ресурсам
Крупчака Владимира Ярославовича

Правовые аспекты совершенствования лесопользования. Перспективы развития арендных отношений и концессий лесных участков в России.

Уважаемые организаторы и участники конференции!

Президент Российской Федерации Владимир Путин в своём послании Федеральному Собранию сформулировал основные задачи, решение которых должно обеспечить «достойное место России в изменившихся международных условиях». В частности он отметил: «чтобы в непростых условиях глобальной конкуренции занимать ведущие позиции — мы должны расти быстрее, чем остальной мир. Одним из путей реализации поставленных задач Президент назвал рациональное использование природных ресурсов, прозрачные, некоррупционные условия доступа к ним.

По моему глубокому убеждению, одной из опор российской экономики должен стать лес, который по праву называют «зелёным золотом» страны. При эффективном использовании лес может приносить в бюджет страны не меньше, чем нефть или, газ. Тем более, что лесосырьевые ресурсы возобновляемы. А это, при умелом хозяйствовании, вечный и надежный гарант экономической независимости и безопасности России. Однако в настоящее время, мы не получаем и десятой доли той отдачи, которую можем иметь при рациональном и государственном подходе к делу.

Поскольку продукция и услуги леса используются практически во всех отраслях, а российский лес является глобальным фактором экологической безопасности и социальной защищенности людей в планетарном масштабе, состояние лесного сектора находится в сфере постоянного внимания всех органов государственной власти.

В этой связи, происшедшее в последние 2-3 года замедление развития этого социально значимого для экономики страны сектора у депутатов Госдумы вызывает особую тревогу.

Так, несмотря на заметный рост выпуска в 2003 году отдельных видов лесобумажной продукции и, прежде всего, бумаги и картона темп роста лесопромышленного производства в целом снизился с 2,4 до 1,5 процентов.

Тормозят развитие лесопромышленного комплекса России лесозаготовительное производство и лесопиление, которые в прошлом году оказались убыточными. Данная тенденция продолжается и текущем году.

Основными причинами кризисной ситуации на лесозаготовках и в лесопилении является техническая и технологическая отсталость этих базовых отраслей, высокая изношенность основных фондов, отсутствие лесовозных дорог для освоения лесонасаждений, в составе которых преобладает хвойный пиловочник.

Практика показала, что обеспечить модернизацию лесозаготовительных и лесопильных предприятий способны лишь крупные вертикально-интегрированные структуры, которых в ЛПК России крайне недостаточно. Только 15% древесины заготавливается предприятиями в составе крупных лесопромышленных корпораций, таких как «Илим Палп Энтерпрайз» или ГК «Титан». Ещё меньше в рамках лесопромышленных холдингов производится пиломатериалов — менее 10%.

Однако именно леспромхозы названных компаний переоснащаются самой передовой и высокопроизводительной лесозаготовительной техникой. Так, например, ГК «Титан» за последние два года приобрела для своих леспромхозов 35 единиц лесозаготовительных комплексов ведущих фирм «Катерпиллер» и «Тимберджек», затратив на это более 11 млн. долларов США. Всего до 2015 года намечено приобрести лесозаготовительной техники ещё, примерно, на 35-38 млн. долларов.

Кроме того, ГК «Титан» в августе текущего года ввела в строй самое современное и высокопроизводительное в стране лесопильное производство мощностью по распиловке сырья 400 тыс. кубометров в год. Объём инвестиций в создание этого производства превысил 15 млн. евро. Новая лесопильная линия ГК «Титан» существенно повысит конкурентоспособность пиломатериалов на внешних рынках, увеличит валютные поступления в страну, уровень налогов в бюджеты всех уровней.

Реализация подобных проектов стала возможна только в рамках крупных вертикально-интегрированных структур, так как именно там возможна мобилизация ресурсов для пропорционального развития предприятий всего технологического цикла. Но, к сожалению, таких инвестиционных проектов в нашей стране — лишь единицы, и они не могут переломить общую негативную ситуацию в лесозаготовительной и лесопильной отраслях.

Изучение опыта развитых лесопромышленных стран показывает, что основные достижения в их национальных ЛПК были обеспечены благодаря активной роли государства. В России важнейший сектор экономики сегодня пока ещё предоставлен сам себе и не имеет чётких ориентиров для своего развития.

Чтобы верно определить возможные меры поддержки отрасли со стороны государства, следует реально оценить современное состояние ЛПК России и его потенциал. При этом важно учитывать, что доля высокопродуктивных хвойных насаждений в российских лесах неуклонно сокращается. Резко уменьшилась доля самых ценных для промышленности сосновых лесов, на Европейском Севере за десятилетие она сократилась в 1,5 раза. На юге страны доля лиственных лесов возросла с 16 до 33 %%. В эксплуатационных лесах, например, Архангельской области низкопродуктивные сосновые леса составляют 80%, еловые, соответственно — 65%. Кроме того, следует помнить, что 9/10 площади лесов приходится на районы Севера, Сибири и Дальнего Востока с низкой плотностью населения и неразвитым транспортом. Более половины этих лесов растут на почве с вечной мерзлотой и не представляют коммерческой ценности.

Таким образом, площадь относительно продуктивных лесов занимает не более 1/5 общей лесопокрытой площади, и транспортно доступные хвойные леса сегодня осваиваются почти на 100%. С этих позиций Россия не выглядит такой уж богатой лесной державой. Лесов много — да доступных ресурсов мало.

Оценивая складывающуюся ситуацию можно сделать вывод, что в лесном секторе постепенно истощается потенциал роста лесопромышленного производства. Такова картина в целом, попробую охарактеризовать причины столь сложного положения лесной отрасли.

Начну с одной из главных — с несовершенства лесного законодательства и его основы — Лесного кодекса РФ, который устарел и не соответствует условиям рыночной экономики. Его положения содержат избыточное административное регулирование лесопользования. Процедура передачи леса в пользование не демократична и не прозрачна. В условиях недостаточного финансирования лесохозяйственных работ в действующем Кодексе отсутствует механизмы стимулирования привлечения частных инвестиций в создание инфраструктуры в лесу, освоение новых сырьевых баз. В этой связи все, кто, так или иначе, связан с лесом, с нетерпением ждали появления новой редакции Лесного кодекса, проект которого разрабатывается вот уже почти два года. Однако подготовленный Минэкономразвития законопроект, честно говоря, озадачил практически всех участников лесных отношений — промышленников, экологов, представителей субъектов федерации, общественность.

Отмечу ряд положений, которые вызывают наибольшую дискуссию при обсуждении законопроекта. Прежде всего, спорной является сама концепция лесного законодательства. Одной из главных целей лесного хозяйства должна быть долгосрочная доходность лесопользования, сбалансированность доходов и расходов. То есть, лесное законодательство должно создавать экономически благоприятные условия для функционирования эффективных лесозаготовителей, развития глубокой переработки древесины. Вместо этого в основу законопроекта заложены чрезмерные, ничем не обоснованные поборы с лесопользователей, что делает всю систему лесоуправления малоэффективной и противоречивой. С другой стороны для сохранения экологически здорового состояния лесфонда необходимо в эксплуатационных лесах вести хозяйство, нацеленное на долговременную доходность.

Центральное место в экономке лесопользования должно принадлежать плате за ресурсы. По экономической сути эта плата может быть целевым или рентным налогом. Рентный налог по сравнению с целевым не угнетает лесопромышленное производство, делит ресурсы на экономически доступные и не доступные, выравнивает рентабельность рубок. Кроме того, именно он формирует лесной доход в необходимом для общества размере, достаточном для рационального ведения лесного хозяйства. То есть рентный налог — это мощнейший рыночный инструмент эффективного управления лесами. Однако в законопроекте экономическая природа лесного налога (арендной платы) не раскрыта, а размер платы за лесные ресурсы не имеет разумных обоснований. Согласно законопроекту начальная ставка арендной платы, с которой намечено начинать торги, будет не меньше затрат на лесовосстановление и охрану лесов. То есть, по форме арендная плата будет, как и сегодня, целевым налогом, а по сути — непосильным для лесопользователей, которые обязаны за свой счёт вести лесное хозяйство, да ещё и вносить плату в размере понесённых затрат. Таким образом, проблему финансирования содержания государственных лесов в законопроекте пытаются решить за счёт лесопользователей, в большинстве низкорентабельных или убыточных. Это повлечёт существенное сокращение экономически доступных лесов, приведёт к сырьевому кризису, резкому снижению эффективности и темпов развития лесной промышленности.

Не четко прописаны в законопроекте и условия передачи участков лесного фонда в пользование. Считаю, что все требования и обременения должны быть предъявлены лесопользователю в процессе проведения аукциона. При получении в пользование лесного участка заявитель уже должен четко знать свои права и обязанности. Требования по разработке, согласованию или утверждению лесопользователем в федеральных органах власти различного вида планов или проектов после завершения процедуры торгов должны быть исключены.

Весьма спорной, на мой взгляд, является норма Кодекса о представлении лесных участков в аренду только через аукционы. Причём равные условия получения лесных участков на аукционе для всех не позволят обеспечивать сырьём лесопромышленников с глубокой переработкой древесины в приоритетном порядке. Более того, единственный критерий победы на аукционе — количество предложенных денег без обременения арендаторов инвестиционными и социальными обязательствами даст возможность финансовым спекулянтам сконцентрировать в своих руках огромные лесные территории, часто с целью перепродажи. Но разве государство не заинтересовано регулировать, какие инвестиции, и на какие цели арендатор будет вкладывать после получения участка в единоличное пользование. То есть, собирается ли он развивать или создавать производственные мощности по переработке, строить дорожную сеть. Эти вопросы необходимо учитывать при передаче лесных участков в лесопользование, что позволит избежать случайных, неквалифицированных арендаторов. В связи с этим, в кодекс необходимо добавить положения, обеспечивающие при передаче участков лесного фонда в долгосрочное пользование приоритет компаниям, имеющим мощности по глубокой переработке древесины (как это делается в Канаде).

Очевидно, что на аукционах основная борьба развернётся за обустроенные лесные участки, расположенные рядом с промышленными центрами с развитой транспортной инфраструктурой, а также за участки с ценными породами древесины вдоль границ. Для освоения далеких от рынков резервных лесов, на которых нет лесовозных дорог, найти арендаторов будет трудно. Поэтому необходимо предусмотреть более привлекательные условия передачи таких участков в лесопользование и добавить в законопроект положение о возможности передачи таких участков в концессию, предусматривающую льготные условия налогообложения для стратегических инвесторов.

Принцип передачи участков леса в концессию был заложен в лесном законодательстве ещё в начале ХХ века. В начале 20-х годов, решая задачу восстановления народного хозяйства, советское руководство пошло на привлечение в экономику страны иностранного капитала. При этом ведущая роль отводилась лесным концессиям. Всего в 1921 году было заключено 5 таких концессий, в 1922 году — 10, а к середине 1923 года — 322.

Правительство получало от концессионера долевое отчисление в виде определённых процентов от стоимости заготовленной и переработанной древесины. Причём долевое отчисление от продажи лесных товаров на экспорт производилось в иностранной валюте.

Концессионера начала ХХ столетия, судя по всему, правами не обделяли. Он мог использовать полученные в концессию земли для удовлетворения продовольственных нужд, отводить территории для пастбищ, охотиться, ловить рыбу, добывать песок, гравий и т.д. Отводя значительные территории под заготовку древесины англичанам, немцам, японцам государство, тем не менее, не занималось «распродажей древесины на корню». Это была чётко продуманная национальная политика.

Концессионный договор, который заключал Совнарком на основании федерального закона, был, в сущности, законодательным актом. Государство получало с концессионеров немалую прибыль, а значит, не забывало и о защите их интересов. Но это было в прошлом.

Сегодня возможность концессии в России никто не отменял. Более того, статья 37 действующего Лесного кодекса РФ позволяет заключать концессионные договоры «на срок от одного года до 49 лет». И далее: «По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию».

Очевидно, что не только за год, но и за пять лет нормально освоить участок лесфонда не возможно. Разорить, разворовать лес можно за пару месяцев, а что бы построить дороги, социальную сферу нужны долгие — долгие годы.

В соответствии с нынешним кодексом «Концессии участков лесного фонда регулируется и иными федеральными законами». Однако до сих пор ни один федеральный закон о концессиях не разработан. В апреле 1996 года проект ФЗ «О концессионных договорах» был принят Госдумой в первом чтении, однако дальше этого дело не пошло. Во втором чтении данный закон был Думой отклонён. Одной из основных причин такого решения явилось отсутствие ясных критериев и определений, отличающих концессию от аренды.

Главным отличием концессии от аренды чаще всего называют обязанность концессионера вкладывать средства в развитие переданного ему объекта, однако договоры аренды (особенно долгосрочной) также могут предусматривать не только пользование лесом, но и значительные инвестиции в обустройство участка. К сожалению ясных ответов, то есть критериев и условий передачи лесных участков в лесопользование, стимулирующих приток инвестиций в лес, новая редакция Лесного кодекса не даёт.

Вместе с тем концессия есть везде, в том числе в Азии и Африке, её нет только в России. А ведь огромные неосвоенные участки лесфонда можно было бы разрабатывать с помощью заинтересованных иностранных инвесторов, которые намерены развивать в России не только лесозаготовки, но и строить новые мощности по глубокой переработке древесины.

В статье 40 действующего Лесного кодекса в качестве обязательных условий договора концессии указаны порядок раздела заготовленных лесных ресурсов, порядок определения и уплаты налогов и сборов, обязанности инвестора по строительству и содержанию дороги и других объектов инфраструктуры. Поэтому, полагаю, в новой редакции законопроекта возможность передачи лесных участков в концессию целесообразно оставить, проработав предварительно чёткие условия и критерии такой передачи.

В заключение хотел бы отметить следующее. В последней редакции Лесного кодекса передача участков лесного фонда должна регламентироваться новым законом — «Об обороте лесного фонда». Его в настоящее время не существует, хотя закон затрагивает основополагающие принципы лесопользования — собственность на лесные участки и их аренда. Принимать новый Лесной кодекс в отрыве от этого закона, мне кажется, преждевременно и опасно, так не прошедший общественного обсуждения закон может затронуть интересы большинства участников лесных отношений и, особенно, население России.

В последнем варианте есть такая статья, и я прошу обратить на нее внимание — приоритетность применения гражданского и земельного законодательства в отношении аренды участков леса перед лесным законодательством. Т.е. возможности обжаловать положения Лесного кодекса РФ из-за его противоречия к Гражданскому или Земельному кодексу у нас не будет. Что будет с уже заключенными договорами аренды, вы сами прекрасно понимаете.

В связи с вышеизложенным, полагаю, что концепцию последней редакции Лесного кодекса, большинство его положений необходимо переработать в направлении создания условий для развития российской лесной промышленности, увеличения производств по глубокой переработке древесины, повышения конкурентоспособности отечественной лесобумажной продукции. Только тогда Россия сможет восстановить статус великой лесной державы и вновь занять лидирующее положение среди развитых лесопромышленных стран.

Крупчак Владимир Ярославович:

Крупчак Владимир Ярославович

Состояние и перспективы развития ЛПК Архангельской области по итогам его работы в 2002 году

Правовые аспекты совершенствования лесопользования. Перспективы развития арендных отношений и концессий лесных участков в России.

У России по-прежнему нет национальной лесной политики

Состояние и проблемы развития лесного сектора экономики России